武漢法律顧問律師

　　政府購買律師法律服務的現狀和前景

??? 政府公權力的規范使得公民私權利得到更好的保護，同時，政府在依法行政方面也面臨著越來越大的挑戰。政府在依法行政、建設法治社會不斷推進、深入的過程中，逐漸受到內部法律工作人員在專業水平和人員數量等方面的限制，購買律師法律服務為政府依法行政出謀劃策的做法逐漸興起且越來越普遍。

　　隨著社會主義法治建設進程的推動，法治政府建設越來越受到政府和社會各界的關注。在立法方面，1989年我國就出臺了《行政訴訟法》賦予了行政相對人對侵害自己合法權益的行政行為提起訴訟的權利;近年來，行政法領域的立法更是有了進一步發展，《行政許可法》、《行政監察法》(2010年修訂)、《行政強制法》紛紛出臺和修訂，將各項政府行政行為都納入法治的軌道。在政策方面，我國大力推進依法行政，建設法治政府政策。自上世紀90年代以來，國務院發布了多份相關決定，如1999年發布的《關于全國推進依法行政的決定》，2008年發布的《關于加強市縣政府依法行政的決定》等待。大量法律、法規、政策的頒布施行，對我國政府行政行為的合法性提出了更高的標準和要求。如何促進政府購買律師法律服務，規范其中的購買、服務秩序，逐漸成為社會尤其是律師界亟待解決的課題。

　　一、我國政府購買律師法律服務的現狀

　　我國自上個世紀80年代開始政府購買律師法律服務的探索，1989年，司法部頒布的《關于律師擔任政府法律顧問的若干規定》。自此，全國掀起了律師擔任政府法律顧問的風潮。根據司法部公布的統計數據，2009年全國律師擔任政府、企事業單位的法律顧問為33.8萬家，其中政府法律顧問為1.97萬家。從上述數據可以看出，政府聘請律師擔任法律顧問在我國已成常態。應當指出的是，律師為政府提供法律服務并非僅有受聘擔任政府法律顧問這一方式，現實中政府委托非顧問律師處理相關法律事務如訴訟、國有資產處理等也相當普遍。

　　(一)律師向政府提供法律服務的內容

　　《關于律師擔任政府法律顧問的若干規定》第三條對顧問律師的工作范圍作了七個列舉和一個概括性規定，可以囊括幾乎所有的律師服務領域?，F階段律師為政府提供法律服務的內容主要包括以下幾個方面：

　　第一，提供社區法律服務、法律援助。

　　這是現階段律師向政府提供法律服務最主要的服務內容——由律師代表政府為基層民眾提供法律服務，接受法律咨詢，開展法律幫扶，推進基層民主法治建設。這一服務內容，既方便了群眾依法維護自身的合法權益,更利于及時化解社會矛盾，促進社會的穩定和發展。

　　第二，協助政府處理有關民商事法律問題，依法維護政府的合法權益。

　　在社會主義市場經濟下，政府已廣泛參與到具體的民商事活動中，包括投資、采購、資產處理等，當中不乏法律風險，政府亦有可能成為民事訴訟的被告。專業律師代表政府參與相關事務處理，如合同的法律審查、民事糾紛處理、訴訟等，有利于依法維護政府的合法權益。

　　第三，協助政府依法處理突發事故及群體事件，維護社會的和諧穩定。

　　社會發展，穩定是前提。如果突發事故及群體事件處理不當，將極大地破壞社會的和諧，不利于社會的發展。因此，如何及時、依法、合理地處理突發事故及群體事件，是新時代賦予政府的責任與義務。而政府在依法處理突發事故及群體事件時，亦必然涉及各種復雜的法律問題。律師參與協助政府依法處理突發事故及群體事件，不但利于政府迅速依法采取措施，化解矛盾，更有利于促進政府依法行政，保障公民權利，維護社會穩定。

　　第四，參與國有企業的兼并及重組，避免國有資產流失。

　　企業的兼并及重組，涉及企業法人資格的喪失或取得、職工安置、企業資產處置、債權債務重組等一系列復雜的法律問題，特別是涉及國有資產處置的問題尤為復雜。律師參與上述涉及國有企業的兼并及重組，有利于政府依法妥善解決國有企業兼并重組中的復雜法律問題。一方面，依法避免了國有資產的流失，保護了國有資產的安全;另一方面，更促進了國有企業及國有資產的優化，最大限度地發展社會生產力，促進社會的穩定和諧發展。

　　第五，為政府決策提供合法性、可行性論證。

　　政府決策，關系國計民生——既影響社會經濟發展的全局利益，又涉及人民群眾的基本權益。鑒于此，政府決策應當在合法性、可行性以及規避法律風險等方面有更嚴格的要求及標準。專業律師參與政府決策并為政府提供合法性、可行性方面的法律論證，有利于促進政府合法、合理地制定決策，確保社會的和諧發展。

　　第六，為政府制定相關的行政法規提供立法建議。

　　政府制定行政法規，是政府構建社會運營的框架，確保市場交易的涉及社會活動的方方面面，影響范圍既深且廣。而律師在處理訴訟及非訴訟事務時積累的豐富經驗，利于促進該法律法規制度框架的構建，及處理具體的專業性問題。律師、同時又能夠提供有關合法性問題的論證;為了使制定的法規規章不與上位法沖突且能在實踐中行之有效，政府都很注重吸收律師在立法方面的建議。

　　(二)現階段律師參與政府事務的程度有待加深。

　　現階段政府向律師購買的法律服務范圍十分廣泛，基本上可以大體覆蓋到政府日常行為的各個方面。但在具體的法律服務中，律師實際上有多大程度的參與到政府行為的全過程，仍然是值得深思的問題。實際上在不同的業務領域內，律師的參與程度是參差不齊的。

　　例如在國有企業改革方面，政府充分認識到發揮律師積極作用的重要性，各地司法局紛紛發布規范性文件，促進國企改革中律師作用的有效發揮，使律師能夠全面參與到國企改革的各個環節。2005年出臺的《遼源市司法局關于在國企改制重組過程中注意發揮律師作用的意見》和《 長春市司法局關于組織律師為國企改革提供法律服務的意見》就國企改革中律師法律服務的范圍做了十分詳盡的規定：覆蓋了國企改制重組方案的制定，企業清產核資、資產評估、產權界定中的法律和政策適用，產權改制中轉讓方與受讓方主體資格的審查以及受讓方提供的財產擔保能力的確認，涉及土地、環保、城市規劃、房屋拆遷等方面法律法規的適用，股權設置、股份轉讓、股權置換、增資擴股、債轉股等方面的法律適用，職工安置方案的制定、原有勞動關系的解除、新的勞動關系的確立及相關的勞動、保險等方面的法律適用，債權債務的清理方式和清結方案的制定，國有資產拍賣、招投標方案或協議轉讓方案的制定，企業無形資產的確定以及商標、專利等知識產權的保護、轉讓方面的法律適用，企業擔保和債務糾紛處理等一系列法律問題。

　　但是包括土地征收、拆遷在內的涉及廣大人民最重大利益的領域，政府尚未出臺任何有關規范性文件對律師參與政府決策與行為的時間、深度、內容作較為細致的規定。在沒有規范指引的這些領域，律師大多只能參與到零星、瑣碎的法律事務之中，而很難在重大決策形成等政府早期工作中提供充分的法律服務。如何提高律師參與政府行為的程度，是提高律師參政議政水平，促進依法行政不容回避的問題。

　　(三)政府購買律師法律服務的方式

　　我國政府購買律師法律服務的方式主要有兩種，一種是普通的購買方式，沒有特別的程序規定;另一種是通過政府采購的方式。

　　1.普通購買方式

　　自80年代末90年代初開始，我國政府就已經開始向律師購買法律服務，但那時政府的法律需求是零散的、不成規模體系化的。有具體的法律服務需求之后，政府機關才會向律師購買服務，而很少聘請常年法律顧問。加之實踐中可供借鑒的經驗不多，相關規范欠缺，政府購買律師法律服務的方式也沒有特別的規定可循，即使是重大的法律服務項目也沒有對應的購買程序予以約束。因而，政府基本上是采用普通購買方式向律師購買法律服務的：有需要的部門自主決定購買方式、而不需要特定部門集中采購，購買支出并入一般性財政支出，無需專項列出。

　　2.政府采購方式

　　2002年，我國出臺了《政府采購法》，用以規范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效益，維護國家利益和社會公共利益，保護政府采購當事人的合法權益。隨著法治社會和法治政府建設的推進，我國政府機關越來越重視“借用外腦”促進依法行政這一方式，政府購買律師法律服務的財政支出也隨之增加，法律服務項目也逐漸在政府的集中采購目錄中出現。政府采購網公布的部分省級行政區域人民政府2011年的政府集中采購目錄顯示，廣東、上海、山東、湖南、寧夏、重慶等省市已經明確將法律服務列入政府集中采購目錄。政府購買律師法律服務明確進入政府集中采購目錄，說明律師法律服務已成為政府日常工作的重大需求之一，政府也將有專門的財政預算為此提供經費保障。

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